愿参加的群众团体或福利组织，大多数则是上级机关、团体自上而下建立的，造成街道组织多、领导多、积极分子兼职多、会议多和工作忙乱等 。
鉴于此，四九城于52年10月14日提出了建立统一的街道居民组织即居民委员会的意见。
52年10月下旬起，四九城进行了建立居委会的试点。居委会的性质是群众自治组织，不是政权组织。
主要是把工厂、商店和机关、学校以外的街道居民组织起来，在居民自愿原则下办理有关居民的共同福利事项，宣传政府的政策法令，发动居民响应政府的号召和向基层政权反映居民意见。
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